O Projeto de Lei Complementar 125/2022, ao instituir o Código de Defesa do Contribuinte, avança na relação Fisco-contribuinte, mas peca ao unificar o tratamento do devedor contumaz. A ausência de gradação entre o inadimplente eventual e o fraudador sistemático viola a proporcionalidade e a isonomia, demandando um aperfeiçoamento técnico-jurídico urgente.

Mesmo o projeto de lei representando um marco para o sistema tributário nacional, a definição de devedor contumaz, prevista em seus artigos, revela uma lacuna conceitual que pode gerar graves distorções: falta um critério que diferencie o contribuinte em dificuldade financeira daquele que adota a sonegação como estratégia de negócio.

O projeto estabelece um conceito único, baseado em critérios objetivos de valor e tempo. Considera-se contumaz o devedor com débitos superiores a R$ 15 milhões, que representem mais de 100% de seu patrimônio, mantidos por quatro períodos consecutivos ou seis alternados em 12 meses.

Embora a objetividade seja bem-vinda para a segurança jurídica, a norma falha ao aplicar consequências uniformes a situações fáticas manifestamente distintas, violando o princípio da isonomia em sua dimensão material.

Ao prever sanções severas, como a vedação à recuperação judicial, para todo e qualquer contribuinte que se enquadre nesses critérios, o PLP 125/2022 ignora o elemento volitivo (dolo ou culpa) que deveria ser intrínseco à contumácia.

Trata, de forma idêntica, a empresa que, em crise, opta por pagar salários em detrimento de tributos e a organização empresarial estruturada para a fraude fiscal. Esta abordagem não apenas contraria a razoabilidade, mas também se mostra ineficaz como política de arrecadação e conformidade.

A necessária distinção entre inadimplência eventual e contumácia dolosa

A etimologia do termo "contumaz" remete à obstinação e rebeldia. No direito sancionador, a contumácia pressupõe a reiteração deliberada de uma conduta ilícita, e não a mera inadimplência circunstancial. Um conceito juridicamente hígido de devedor contumaz exige a conjugação de dois elementos:

Critério Objetivo: O quantum e a periodicidade da inadimplência.

Critério Subjetivo: O elemento anímico, a intenção de fraudar (dolo) ou a culpa grave.

O PLP 125/2022, ao se concentrar exclusivamente no primeiro critério e tratar o segundo de forma genérica como "inadimplência injustificada", abre margem para a aplicação desproporcional de sanções, com consequências gravíssimas para a segurança jurídica e a preservação da empresa.

Com o objetivo de aperfeiçoar o projeto e alinhá-lo aos preceitos constitucionais, propõe-se a criação de um sistema de gradação que preserva os parâmetros objetivos do PLP, mas os reorganiza em três níveis de gravidade, com base na comprovação do elemento subjetivo.

Este modelo trifásico concretiza o princípio da proporcionalidade, reservando a medida mais drástica, a exclusão da proteção da Lei nº 11.101/2005, apenas para os casos em que a fraude é comprovada, mediante devido processo administrativo em que se garanta o contraditório e a ampla defesa.

O ônus probatório do elemento subjetivo, naturalmente, recai sobre a administração tributária, em respeito à presunção de inocência que irradia seus efeitos sobre o direito administrativo sancionador (STF, MS 24.268/MG).

Harmonização nacional e os desafios da reforma tributária (EC 132/2023)

A fragmentação das legislações estaduais sobre o tema já demonstra o risco da ausência de uma norma geral cogente. A proposta de gradação deve ser acompanhada de uma harmonização nacional obrigatória, evitando a "guerra fiscal às avessas".

A urgência é acentuada pela reforma tributária. A criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada e com arrecadação centralizada por um Comitê Gestor, torna impraticável a existência de 5.595 regramentos distintos sobre o devedor contumaz. A caracterização da contumácia no âmbito do IBS deve ser centralizada no Comitê Gestor, com base em critérios uniformes e no sistema de gradação aqui proposto, sob pena de se instalar o caos jurídico-administrativo durante e após o período de transição.

O PLP 125/2022, portanto, não pode ser analisado isoladamente. Ele é peça fundamental na construção do novo sistema tributário nacional.

A introdução de um sistema de gradação para o devedor contumaz não é mera questão de técnica legislativa, mas uma exigência de constitucionalidade, proporcionalidade e racionalidade econômica, capaz de aumentar a efetividade da arrecadação sem sacrificar empresas viáveis por dificuldades conjunturais.

O momento para este aprimoramento é agora, durante a tramitação legislativa, para que o novo Código de Defesa do Contribuinte nasça alinhado não apenas à Constituição, mas também ao futuro do federalismo fiscal brasileiro.

Autor: Gabriel de Souza Ramos Borges. É advogado tributarista, mestre em Direito Tributário, conselheiro tributário da Associação Comercial do Paraná (ACP/PR) e associado ao Instituto de Aplicação do Tributo (IAT), ao Instituto de Direito Tributário do Paraná (IDT/PR) e ao Instituto Tax Moot Brazil (ITMB).