De acordo com o artigo 156, II, da Constituição, compete aos municípios instituir o imposto sobre transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição (ITBI).

Esse imposto municipal tem sido objeto de diversas polêmicas jurídicas, refletidas na jurisprudência dos tribunais superiores, principalmente relacionadas com seu fato gerador e base de cálculo. E para solucionar esse cenário de insegurança jurídica, foi sancionada a Lei Complementar 227, em 13/1/2026 (LC 227/2026), alterando algumas normas do Código Tributário Nacional (CTN) que dispõem sobre esse imposto.

Em síntese, o artigo 165 da LC 227/2026 prescreve:

- a adequação dos artigos 35 e 41 do CTN, cuja redação é anterior à Constituição de 1988, para explicitar que o imposto de competência dos municípios sobre transmissão de bens imóveis e de direitos a eles relativos deve ocorrer inter vivos e por ato oneroso, distinguindo-o do ITCMD, de competência dos estados; e

- a regulamentação do valor venal dos bens ou direitos transmitidos, considerado como base de cálculo do ITBI, que passa a ser definido objetivamente como "o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado", e que será estimado pela administração segundo preços praticados no mercado imobiliário; informações prestadas pelos serviços notariais e registrais e por agentes financeiros; localização, tipologia, destinação, padrão e área de terreno e construção, entre outras características do bem; ou outros parâmetros técnicos usualmente observados na avaliação de imóveis.

Importa salientar que o Projeto de Lei Complementar 108, que originou a LC 227/2026, previa, ainda, a introdução do artigo 35-A ao CTN, autorizando os municípios e o Distrito Federal a (1) definir hipótese de antecipação do pagamento do ITBI, opcional para o contribuinte, para que o imposto incidisse antes do registro imobiliário em cartório, e (2) estimular essa antecipação do pagamento do imposto, mediante a fixação de alíquotas inferiores as incidentes no momento do registro do título translativo no Registro de Imóveis.

Essa regra, contudo, foi vetada pelo presidente da República, sob o argumento de ser contrária ao interesse público por gerar insegurança jurídica na cobrança do imposto. Esses argumentos são genéricos e incompatíveis com o fato de que a faculdade que seria oferecida ao contribuinte poderia (1) estimular o adimplemento da obrigação tributária mediante a aplicação de alíquota reduzida, e (2) incrementar o erário dos municípios, que já tentam arrecadar o imposto antes de formalizada a transmissão do imóvel.

A proposta legislativa vetada não comprometia o entendimento da jurisprudência no sentido de que o momento em que o ITBI se torna devido ocorre com a transmissão do bem imóvel como definido "na lei civil", ou seja, com o registro no Cartório de Registro de Imóveis dos referidos títulos (artigos 1.245 a 1.247 do Código Civil, combinado com os artigos 114 e 116, II, do CTN).

De acordo com o Superior Tribunal de Justiça, "o fato gerador do ITBI é o registro imobiliário da transmissão da propriedade do bem imóvel. A partir daí, portanto, é que incide o tributo em comento" (ministro Herman Benjamin - AREsp 215.273). Esse entendimento foi manifestado também pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1.124 da repercussão geral, apesar de essa ação ainda não ter transitado em julgado.

Base de cálculo

É oportuno, ainda, fazer referência às novas regras sobre a base de cálculo do ITBI, definida originalmente pelo artigo 38 do CTN como o valor venal do bem ou direito. Esse tema foi amplamente debatido em ações judiciais, até a 1ª Seção do STJ decidir, ao julgar o Tema 1.113 dos recursos repetitivos (REsp 1.937.821), que a base de cálculo do ITBI deve considerar o valor de mercado do imóvel individualmente determinado, afetado por fatores específicos como o estado de conservação. Assim, a seção de direito público fixou três teses:

- A base de cálculo do ITBI é o valor do imóvel transmitido em condições normais de mercado, não estando vinculada à base de cálculo do IPTU, que nem sequer pode ser utilizada como piso de tributação;

- O valor da transação declarado pelo contribuinte goza da presunção de que é condizente com o valor de mercado, que somente pode ser afastada pelo fisco mediante a regular instauração de processo administrativo próprio (artigo 148 do CTN); e

- O município não pode arbitrar previamente a base de cálculo do ITBI com respaldo em valor de referência por ele estabelecido de forma unilateral.

Embora os municípios devam estabelecer previamente os parâmetros técnicos eleitos para divulgação de estimativas de valores, as quais poderão inclusive ser contestadas pelo contribuinte, essa alteração normativa acaba por desconsiderar o valor declarado pelo contribuinte no momento da transação.

Significa que o município disporá de um cadastro geral de valores a serem utilizados como base de cálculo em detrimento do preço efetivo da transação, cabendo ao contribuinte comprovar que aquele estimado pela administração não se aplica ao seu caso. Há, portanto, clara inversão do ônus da prova.

Violação de princípio e aumento na carga tributária

Em verdade, a LC 227/2026 torna legal uma prática já adotada por diversas prefeituras municipais, como é o caso de São Paulo. De acordo com a Lei paulistana 11.154/1991, a base de cálculo do ITBI "é o valor venal dos bens ou direitos transmitidos, assim considerado o valor pelo qual o bem ou direito seria negociado à vista, em condições normais de mercado". A redação é idêntica àquela aprovada pelo Congresso Nacional, a quem compete, por lei complementar, definir a base de cálculo dos impostos, nos termos do artigo 146 da Constituição.

Essa determinação viola o princípio da capacidade contributiva, uma vez que a base de cálculo deixa de ser o valor da transação, declarado pelo contribuinte, conforme decidido pelo STJ, e passa a ser um valor estimado pela administração segundo critérios predefinidos.

Fato é que, com a publicação da LC 227/2026 em janeiro, os municípios passam a ser autorizados a fixar base de cálculo do ITBI, desconsiderando o valor declarado pelo contribuinte, o que afronta a decisão do STJ, viola a capacidade contributiva e o princípio da igualdade, além de distorcer o fato gerador, que passa a ser a mera propriedade (como é o IPTU) em detrimento de sua transmissão onerosa inter vivos (objeto da tributação).

Tal mudança representa um aumento na carga tributária e a introdução de critérios específicos a serem observados pelos municípios quando da fixação de valor venal dos imóveis, devendo, pois, serem respeitados os princípios constitucionais da anterioridade e legalidade (artigo 150, I e III). Portanto, os novos parágrafos do artigo 38 do CTN somente se prestarão a conferir fundamento de validade para a edição de leis municipais e consequente cobrança a partir de 2027.

Não se descarta, contudo, a alegação dos municípios no sentido de que a base de cálculo do ITBI não foi alterada, mas apenas explicitada pela nova lei complementar, cuja natureza interpretativa do conceito de valor venal produz efeitos retroativos (artigo 106, I, do CTN).

Toda essa análise apenas confirma que as mudanças na legislação tributária no país implicam (1) alinhamento com a jurisprudência, ou (2) prejuízo ao contribuinte brasileiro, cada vez mais pressionado economicamente e desiludido com seus supostos representantes políticos.

Autor: Carolina Romanini Miguel. É coordenadora da área de tributos indiretos de Schneider-Pugliese Advogados, mestre em Direito Tributário pela PUC-SP, doutora em Direito Econômico e Financeiro pela USP.