A recente promulgação da Lei Complementar (LC) 225/2026 [1], que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte, reacendeu um debate nos direitos de insolvência e tributário brasileiro, que, embora distintos em suas finalidades primárias, convergem no tratamento da crise da empresa, em uma arquitetura que visa a preservar empresas viáveis, assegura a tutela do crédito fiscal e favorece o reequilíbrio da arrecadação por meio de instrumentos de negociação regulados, estabelecendo balizas de cooperação normativa, permitindo compatibilizar a continuidade empresarial e responsabilidade fiscal.

A Lei nº 11.101/2005 [2] (LRF) elencou a preservação da empresa como vetor axiológico central, reconhecendo que a crise econômico-financeira frequentemente se manifesta no descumprimento de obrigações, inclusive fiscais.

Por essa razão, a LRF, em um longo período, flexibilizou a exigência da regularidade fiscal prévia para a concessão da recuperação judicial, mantendo o crédito tributário ao seu regime de satisfação próprio, via parcelamentos especiais ou transações.

Atualmente, a exigência de regularidade fiscal é condicionante à concessão da recuperação judicial, mas, ainda assim, respeita-se as vias próprias para regularização do crédito fiscal.

Meta de coibir inadimplência tributária permanente

A LC 225/2026, contudo, introduz um elemento disruptivo nesse sistema. Ao tipificar o devedor contumaz e impor-lhe restrições severas, a legislação busca coibir a prática da inadimplência tributária como uma estratégia permanente de negócio, que gera concorrência desleal e fragiliza o sistema de arrecadação.

O cerne da controvérsia reside no artigo 13, I, "d", da LC 225/2026 [3], que veda a propositura ou o prosseguimento da recuperação judicial para o devedor classificado como contumaz, autorizando a Fazenda Pública a requerer a convolação em falência.

A LC 225/2026, embora bem-intencionada em seu propósito de moralização fiscal, padece ao violar o princípio da preservação da empresa, permitindo que uma classificação administrativa determine o destino jurisdicional da insolvência empresarial.

A rigidez dessa aplicação levanta um questionamento de ordem prática, que pode ser ilustrado pela parábola do "Joio e do Trigo" [4].

Nessa parábola, o dono da plantação decide não arrancar o joio imediatamente para não destruir o trigo junto, esperando o momento da colheita para a separação. No contexto da insolvência, a Lei de Recuperação Judicial (LRF) atua como esse momento de espera e discernimento, permitindo que o Judiciário separe o "joio" (o devedor contumaz fraudulento) do "trigo" (a empresa viável que passa por crise legítima).

A LC 225/2026, contudo, ao impor a falência sumária, age como quem arranca o joio prematuramente, condenando a empresa à extinção apenas por um critério administrativo, e com isso, destrói o trigo junto, ignorando o potencial de geração de riqueza e tributos futuros.

Diferenciar o devedor contumaz do inadimplente

A LC 225/2026, em seu artigo 11 [5], define o devedor contumaz como o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada, evidenciando uma atuação estruturada voltada ao não recolhimento de tributos como estratégia permanente de negócio. A ênfase na "estratégia permanente de negócio" é crucial, pois busca diferenciar o devedor contumaz daquele que se torna inadimplente por dificuldades financeiras conjunturais.

O enquadramento como devedor contumaz deve ser precedido de um processo administrativo específico, com garantia do contraditório e da ampla defesa, conforme previsto na própria LC. No entanto, a decisão final de enquadramento permanece na esfera do Fisco, um órgão administrativo, e não do Poder Judiciário.

O Supremo Tribunal Federal (STF) possui uma jurisprudência consolidada, cristalizada nas Súmulas 70 [6], 323 [7] e 547 [8], que vedam a utilização de "sanções políticas" como meio coercitivo indireto para a cobrança de tributos. Tais sanções são aquelas que, sob o pretexto de fiscalização ou repressão, impedem ou dificultam o exercício da atividade econômica do contribuinte, forçando-o ao pagamento do débito.

O STF tem validado medidas contra o devedor contumaz, como a instituição de regimes especiais de fiscalização, desde que não inviabilizem a atividade empresarial e sejam proporcionais.

A chave hermenêutica é a distinção entre:

Medidas de fiscalização e controle: consideradas constitucionais, pois visam a proteger a ordem econômica; e
Medidas de coerção indireta ao pagamento: consideradas inconstitucionais ("sanções políticas"), pois violam o devido processo legal e o princípio do livre exercício da atividade econômica.

Restrição que pode levar à falência

A restrição imposta pela LC 225/2026, que pode culminar na falência da empresa, é a mais grave já prevista. Ela não apenas dificulta a atividade, mas a encerra, transformando-se em uma sanção com efeito de pena capital empresarial.

O questionamento que se impõe é se a vedação ao acesso à recuperação judicial, que é o principal instrumento de soerguimento da empresa, não configura, na prática, uma sanção política de altíssima gravidade, violando o entendimento sumulado do STF.

Vale ressaltar que o artigo 47 da LRF [9] estabelece que a recuperação judicial visa a viabilizar a superação da situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim de permitir a manutenção da fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo, assim, a preservação da empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica.

A preservação da empresa é um princípio de ordem constitucional, derivado da função social da propriedade e da livre iniciativa (artigo 170 da Constituição).

O legislador da LRF, ao dispensar a certidão negativa de débitos (CND) para a realização do pedido de recuperação judicial, reconheceu que a crise é um fenômeno complexo e que a regularidade fiscal é, muitas vezes, um objetivo a ser alcançado durante a recuperação, e não um pré-requisito para o ingresso do pedido.

A LRF confere ao juízo recuperacional a competência exclusiva para avaliar a legalidade do plano de recuperação, enquanto aos credores cabe analisar a viabilidade econômica da empresa. A LC 225/2026, ao permitir que a Fazenda Pública, com base em um enquadramento administrativo, impeça o ajuizamento ou que solicite a convolação da recuperação judicial em falência esvazia o instituto legítimo de reestruturação.

O ponto mais controverso da LC 225/2026 é o deslocamento do centro decisório. A decisão sobre a continuidade ou o encerramento da atividade empresarial passa a depender, em última instância, de um ato administrativo de classificação fiscal.

O risco é que empresas com real capacidade de soerguimento, mas que se enquadrem nos critérios de contumácia (mesmo que o passivo tributário seja o principal fator da crise), sejam sumariamente excluídas do regime recuperacional.

Fim da receita prejudica o próprio Fisco

A aplicação automática da sanção pode gerar uma incongruência, na medida em que o Fisco, em sua ânsia por punir o devedor contumaz, acaba por prejudicar a si mesmo.

Negar à empresa em crise econômico-financeira o direito de socorrer-se do consagrado sistema de insolvência, viola, também, o princípio constitucional do acesso à Justiça, previsto no artigo 5º, XXXV, da Constituipção, sob o prisma do devedor, considerado contumaz, mas também retira da coletividade de credores o direito de decidir qual a melhor forma de proceder o arranjo alocativo eficiente dos ativos para maximização do seu valor, beirando a tragédia dos comuns [10].

Uma empresa em recuperação judicial, mesmo com débitos, pode ter sua capacidade produtiva mantida, gerando empregos, riqueza e, o mais importante para o Fisco, capacidade contributiva futura, além da renegociação do débito já constituído. Nesse sentido, à luz da teoria do contrato entre credores (Creditors'Bargain Theory), de Thomas Jackson [11], precursora na elaboração do direito concursal, o disposto no artigo 13, I, "d" pode suscitar a controvérsia relativa à comparação entre o valor de liquidação e o valor de continuidade (going-concern value), na medida em que pode concentrar a execução na Fazenda Pública como exequente privilegiado, comprometendo o adimplemento dos demais credores.

A falência, por sua vez, resulta na depreciação dos ativos, na paralisação da produção e na extinção dos empregos, escassez de recursos finitos. E assim, o Fisco, ao invés de receber créditos de uma empresa reestruturada, passa a concorrer dentro da execução coletiva, sem garantia para a satisfação de seu crédito o que acaba sendo contraproducente do ponto de vista da eficiência arrecadatória do Estado.

Não se discute que o combate ao devedor contumaz é uma necessidade da ordem econômica, visando à lealdade concorrencial e à moralidade fiscal, mas a LC 225/2026 é uma sanção de tal magnitude que pode levar empresas viáveis à falência sem a devida análise de real viabilidade econômica quando atrelada a um processo de reestruturação, desequilibrando a balança entre o interesse público fiscal e o interesse público na preservação da empresa.

Para que a LC 225/2026 seja compatível com os princípios constitucionais e os princípios basilares previstos na Lei 11.101/2005, o enquadramento administrativo como devedor contumaz não pode ser um veto automático ao ingresso do pedido de recuperação judicial ou ainda determinante para a convolação do instituto de reestruturação em falência.

Deve ser ponderado o abuso do devedor que usa a inadimplência como estratégia fraudulenta, sem que se transforme a LC 225/2026 em um instrumento de "sanção política" que condena empresas viáveis à morte prematura, em detrimento do interesse de credores privados, empregados e da própria sociedade.

[1] Disponível aqui.

[2] Disponível aqui.

[3] Disponível aqui.

[4] Disponível aqui.

[5] Disponível aqui.

[6] Súmula 70, STF: É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo. Disponível aqui.

[7] Súmula 323, STF:  É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos. Disponível aqui.

[8] Súmula 547, STF: Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais. Disponível aqui.

[9] Disponível aqui.

[10] HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons. Science, v. 162, n. 3859, p. 1243-1248, 1968.

[11] JACKSON, Thomas H. The Logic and Limits of Bankruptcy Law. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1986.

Autores:

Cybelle Guedes Campos. É advogada, sócia do escritório Moraes Junior Advogados, especialista em Insolvência e Recuperação Judicial comparada com ênfase na Legislação Britânica no Corpus Christi College da Oxford University, especialista em Recuperação Judicial e Direito comparado pela Universidade Tor Vergatá (Itália), secretária geral da Comissão de Recuperação de Empresas e Falências da OAB/SP e diretora institucional do Centro de Mulheres na Reestruturação Empresarial (CMR).

Odair de Moraes Júnior. É advogado, sócio do escritório Moraes Jr. Advogados, especialista em Reestruturação Empresarial, Recuperação Extrajudicial e Judicial e Falência e membro da Comissão de Recuperação de Empresas e Falências da OAB/SP.

Lívia Gavioli Machado. É sócia da Gavioli Machado Administração Judicial, mestranda em Direito Comercial pela PUC/SP e coordenadora de Assuntos Legislativos da Comissão de Recuperação de Empresas e Falências da OAB/SP.