A propaganda eleitoral consiste na divulgação, por
partidos, coligações ou candidatos, de ideias, opiniões, princípios,
pensamentos, propostas ou teorias, visando captar a simpatia do eleitorado e
obter-lhe o voto. A propaganda eleitoral distingue o candidato postulante
dentre os demais, a partir do destaque das suas qualidades e aptidões, e
desmerece seus adversários, ressaltando características, pensamentos e opiniões
que os descredenciam para o exercício da função pública. Implica, muitas vezes,
em um convite à reflexão e ao cotejo de características pessoais dos
postulantes para a elaboração do voto, dentro da consciência de cada eleitor.
Trata-se, assim, de exercício da liberdade de manifestação de pensamento,
prevista no artigo 220 da Constituição Federal.
Os candidatos, partidos e coligações, na propaganda
eleitoral, divulgam seus pensamentos e suas propostas, bem como o que farão
concretamente caso vençam as eleições, como forma de sensibilizar o eleitorado.
Em relação aos partidos e coligações, a propaganda divulga seus ideais visando
a captação do voto para a legenda. Quanto aos candidatos, são enfatizadas suas
vidas públicas pretéritas e suas qualidades, que os credenciam para o exercício
dos cargos em disputa.
A propaganda eleitoral, portanto, pode ser positiva
- elogiosa ou negativa - crítica e emanar de partido, coligação ou candidato,
sendo o seu objetivo angariar votos. Trata-se de espécie de propaganda
política, assim como a propaganda intrapartidária e a propaganda partidária.
As definições de propaganda eleitoral antecipada
estão previstas nos artigos 36-A e 36-B da Lei 9.504/97. O primeiro traz uma
definição negativa, dizendo as situações que não configuram propaganda
antecipada, enquanto que o segundo dispositivo traz uma definição positiva,
trazendo uma das hipóteses em que ela restará configurada. Nenhum dos
dispositivos, entretanto, esgota o tema, devendo sua interpretação se dar em
conjunto com o "caput" do artigo 36 da Lei 9.504/97, que permite a veiculação
de propaganda eleitoral a partir do dia 6 de julho dos anos eleitorais
Propaganda antecipada é aquela irregular quanto ao
tempo da sua veiculação, porque difundida antes do dia 6 de julho dos anos de
eleições. A legislação prevê, no tocante à propaganda eleitoral, seus termos
inicial e final para sua realização. Quando a propaganda eleitoral é veiculada
antes do termo inicial definido pela lei é considerada antecipada,
sujeitando-se às sanções prescritas pelo artigo 36, parágrafo 3° da Lei
9.504/97.
Tanto o artigo 36-A quanto o artigo 36-B da Lei
9.504/97 trazem hipóteses exemplificativas, cabendo aos tribunais eleitorais,
de forma casuística, estabelecer em quais situações restará configurada a
propaganda eleitoral antecipada. A lei, com a introdução desses dispositivos,
acompanhou a jurisprudência pacificada no TSE a respeito do tema. Outras
questões não pacificadas continuarão merecendo interpretação pontual.
O objetivo primordial da legislação eleitoral e da
Justiça Eleitoral é assegurar que a vontade do eleitor, livre de vícios e de
influências perniciosas, seja colhida pelas urnas. A propaganda eleitoral tem
papel fundamental na formação da consciência do eleitor e sua difusão ampla
garante que todos, independentemente de condição social e econômica, tenham
acesso ao poder. Cabe à legislação eleitoral e à Justiça Eleitoral garantir que
o concurso eleitoral prime pela paridade de armas. Nesse sentido, ninguém pode
largar antes na disputa do voto do eleitor. Todos devem começar a fazer a
propaganda eleitoral simultaneamente, a fim de preservar a igualdade de
condições entre os concorrentes.
A previsão de data para o início da propaganda
eleitoral também configura forma de limitar os gastos de campanha, porque
quanto maior for o período de propaganda maior será a necessidade de recursos financeiros
para financiá-la, o que somente privilegiará os postulantes e os partidos
financeiramente mais abastados, em detrimento dos menos privilegiados e do
próprio regime democrático, que pressupõe a possibilidade de acesso de todos ao
poder.
Quem realiza propaganda eleitoral antecipada, além
de estar sujeito ao pagamento de multa, pode vir a cometer abuso do poder
econômico, porque estará realizando despesas de campanha antes da expedição do
CNPJ de campanha, antes da abertura de conta corrente específica e antes da
época permitida para a arrecadação de recursos, ou mesmo abuso dos meios de
comunicação social[1]. Dependendo, portanto,
do vulto das despesas realizadas para a veiculação da propaganda antecipada,
poderá restar também configurado o abuso, passível de cassação do registro ou
do diploma do infrator.
Qualquer forma de propaganda eleitoral, mesmo que autorizada
pela legislação, quando feita antes do dia 6 de julho do ano da eleição será
considerada irregular. Apenas a partir dessa data é que, do ponto de vista
cronológico, passa a propaganda eleitoral a ser lícita.
Nos termos do artigo 36, parágrafo 3° da Lei
9.504/97, com a nova redação conferida pela Lei 12.034/09, a propaganda
eleitoral antecipada será punida com pena de multa de R$ 5 mil a R$ 25 mil
reais, ou equivalente ao custo da propaganda, se este for maior. Em relação à
propaganda eleitoral antecipada veiculada pelo rádio e pela televisão, por
exemplo, poderá ser cobrado o custo da propaganda, que geralmente será maior do
que o valor de R$ 25 mil reais.
A maior dificuldade consiste em identificar a
propaganda eleitoral antecipada. Isso porque os políticos buscam, a todo
instante, manter-se em evidência, como forma de assegurar suas eleições
futuras. Político que não é lembrado não é votado.
Proselitismo político x Propaganda eleitoral
antecipada
Não é qualquer forma de divulgação do nome que configura propaganda eleitoral.
Isso porque faz parte da atividade política o proselitismo. O difícil
justamente é saber quando o proselitismo político transmuda-se na propaganda
eleitoral antecipada, ou seja, quando a divulgação do nome assume caráter ilícito.
Não há como evitar que os políticos se relacionem
com o seu eleitorado. Esse contato direto é essencial à democracia, porquanto
permite que os eleitores sejam informados das atividades de seus representantes
e as fiscalizem.
Adesivos e letreiros em escritórios políticos são
permitidos pela Resolução TSE 21.039
?
2002, decorrente da resposta
à
consulta 704, desde que contenham:
"
apenas o nome e o cargo do parlamentar
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é
m a distribui
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o e a utiliza
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o de adesivos em ve
í
culos com esses mesmos dizeres. Tais condutas caracterizam promoção
pessoal impunível, sendo permitida a distribuição de adesivos contendo o nome e
o cargo do parlamentar, desde que ausente a menção à plataforma política. A
distribuição de quantidade expressiva de adesivos pode caracterizar o abuso do
poder econômico e ensejar punição sob essa forma.
É comum a divulgação de adesivos contendo o nome e
o endereço eletrônico do político. Desde que o sítio não contenha a veiculação
de propaganda eleitoral antecipada, a conduta é lícita.
A fim de conferir limites ao proselitismo político,
a jurisprudência dos Tribunais Eleitorais do país passou a considerar como
propaganda eleitoral não só aquela que contém o pedido de voto direto, como
também aquelas outras formas que, mesmo sem contê-lo, fazem alusão ao pleito e
a características do futuro candidato, que o distinguem em relação aos demais.
No Acórdão 20.570, da lavra do Tribunal Regional do
Paraná restou consignado que:
A propaganda eleitoral ilícita há que ser aquela em
que o pré-candidato atua como se candidato fosse, visando influir diretamente
na vontade dos eleitores, mediante ações que traduzem um propósito de fixar sua
imagem e suas linhas de ação política, em situação apta, em tese, a provocar um
desequilíbrio no procedimento eleitoral relativamente a outros candidatos, que
somente após as convenções poderão adotar esse tipo de propaganda.
Esses posicionamentos vêm sendo adotados até os
dias atuais. Se de um lado o político é livre para fazer proselitismo, esse não
pode desbordar para a propaganda eleitoral antecipada. Sempre que houver menção
a circunstâncias eleitorais, como ao ano e à data da eleição, ao cargo
almejado, aos méritos do postulante, bem como à ação política a ser
desenvolvida se eleito, estaremos diante da propaganda eleitoral antecipada.
A propaganda eleitoral antecipada é aquela que
divulga o postulante como se candidato fosse:
Entende-se como ato de propaganda eleitoral aquele
que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura,
mesmo que apenas postulada, e a ação política que se pretende desenvolver ou
razões que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto ao exercício de
função pública.[2]
Mensagens que indicam o postulante como o mais apto
para o exercício do cargo em disputa sugestionam o eleitor diretamente.
Comumente vêm de forma disfarçada, mas não se confundem com a propaganda
subliminar, que é perceptível apenas ao subconsciente do eleitor. Para atingir
seu objetivo, a propaganda eleitoral antecipada deve ser clara e perceptível ao
consciente do eleitor.
A propaganda eleitoral configura espécie de
propaganda política e decorre do exercício da liberdade de manifestação de
pensamento. Seu objetivo é obter o voto do eleitor para o candidato, para o
partido ou para a coligação.
A propaganda eleitoral deve ser veiculada em certo
tempo, compreendido entre o dia 6 de julho dos anos eleitorais e a véspera da
eleição. Quando veiculada antes desse período, ainda que venha a acontecer nas
formas autorizadas pela lei, é punível enquanto propaganda eleitoral
antecipada, com pena de multa de cinco a vinte e cinco mil reais, ou
equivalente ao custo da propaganda, se maior. Havendo mais de um responsável
pela veiculação da propaganda, todos merecerão punição individual, não
comportando aplicação o instituto da solidariedade.
Embora a propaganda eleitoral só seja efetivamente
permitida a partir de 6 de julho dos anos eleitorais, os políticos são livres
para fazer política, ou seja, para manter contato com o eleitorado, pessoal ou
por meio das redes sociais, bem como para fazer aparições públicas e
conceder entrevistas aos meios de comunicação social.
Os políticos podem manter escritórios políticos e
divulgar nas suas sedes ou por meio de quaisquer materiais, incluindo adesivos
e cartões, seus nomes e os cargos que exercem.
Considera-se propaganda eleitoral antecipada aquela
que pede o voto do eleitor diretamente, bem como também aquelas manifestações
que visam indicar ser o político o mais capacitado ao exercício do cargo
público em disputa. Comumente a propaganda eleitoral antecipada é difundida de
forma disfarçada, que não se confunde com o caráter subliminar, que pressupõe
forma de comunicação que atinge apenas o subconsciente do eleitor.
A propaganda eleitoral antecipada, a fim de
alcançar seu objetivo, deve atingir o consciente do eleitor. É disfarçada para
tentar evitar a punição, mas contem elementos eleitorais que permitem perceber
o cargo em disputa, as qualidades do postulante e o que ele fará se for eleito.
Traduz, indubitavelmente, o objetivo de captar o voto do eleitor, dizendo que o
postulante é o mais capacitado e também desmerecendo seus adversários. A
propaganda eleitoral antecipada punível ocorre tanto sob a forma positiva
quanto sob a forma negativa, ou seja, aquela que visa induzir os seus
destinatários a não votar em determinada pessoa ou partido.
A lei eleitoral não traz conceito fechado de
propaganda antecipada. Define apenas o período de tempo em que não é permitida
a veiculação de propaganda eleitoral, assim como determinadas situações que não
configuram a propaganda antecipada e outra que configura.
Não existe formula mágica para o reconhecimento das
propagandas eleitorais antecipadas, até porque a criatividade dos políticos
permite ampla variação de comportamento. Isso significa que as interpretações
devem ser caso a caso, de acordo com as circunstâncias e particularidades.
Materiais institucionais de partidos podem ser
comercializados, desde que não contenham números e nomes de candidatos. O número
da legenda partidária, em princípio, configura número de candidato e não pode
ser difundido, sob pena de traduzir propaganda antecipada.
A prestação de contas dos feitos administrativos,
assim como a propaganda institucional, continuam permitidas, mesmo nos anos
eleitorais, desde que respeitada a impessoalidade e que a ênfase seja dada aos
feitos e fatos da administração pública e não aos seus protagonistas. Os atos
parlamentares e sua divulgação pelos meios institucionais igualmente são
permitidos, conquanto não haja pedido de apoio ou pedido de voto, para
continuar os trabalhos legislativos em defesa da população. Debates
legislativos podem ser divulgados pelos veículos de comunicação parlamentares,
inclusive durante o período eleitoral, mas não podem conter pedido de voto ou
propostas de campanha ou de continuidade do trabalho realizado.
Mensagens episódicas e transitórias, como aquelas
comemorativas de datas, não configuram propaganda antecipada, ainda que
veiculadas por meio de outdoor. Não podem conter elementos eleitorais e nem
abusar na forma de divulgação, como em relação à quantidade, cores partidárias
e imagens daqueles que serão notoriamente candidatos.
Os partidos podem organizar encontros e seminários
fechados de preparação para as eleições. A fim de que tais eventos não
configurem verdadeiros comícios "indoor", a participação deve ser restrita a
simpatizantes e a membros de partido previamente convidados. Eventos abertos ao
público em geral podem configurar propaganda antecipada punível.
A divulgação das prévias partidárias bem como a
realização da propaganda intrapartidária estão restritas ao âmbito partidário.
A divulgação ampla dos resultados das prévias, assim como a difusão da
propaganda intrapartidária para as pessoas em geral, configura propaganda
antecipada.
A punição do beneficiário da propaganda eleitoral
antecipada exige a prévia demonstração do seu prévio conhecimento, que pode ser
inferido das circunstâncias do caso concreto. Ausente a prova do prévio
conhecimento, o candidato beneficiário será notificado para retirar a
propaganda irregular. Se o fizer no prazo de quarenta e oito horas, não será
punido. Do contrário, será responsabilizado, ainda que, em princípio, não tenha
sido o autor da divulgação irregular.
O poder de polícia, consistente na proibição da
continuidade da veiculação das propagandas eleitorais antecipadas, será
exercido por qualquer juiz eleitoral. As irregularidades constatadas deverão
ser encaminhadas às Procuradorias Eleitorais que, se o caso, proporão as representações
cabíveis para desencadear as punições legais.
[1]
Nesse sentido: "O
uso indevido dos meios de comunicação caracteriza-se, na espécie, pela
veiculação de nove edições do Jornal Correio do Vale, no período de março a
julho de 2010, nos formatos impresso e eletrônico, com propaganda eleitoral
negativa e graves ofensas pessoais a Sebastião Pereira Nascimento e Carlos
Eduardo Vilela, candidatos aos cargos de deputados estadual e federal nas
Eleições 2010, em benefício do recorrido - único editor da publicação e
candidato a deputado estadual no referido pleito. Na espécie, a potencialidade
lesiva da conduta evidencia-se pelas graves e reiteradas ofensas veiculadas no
Jornal Correio do Vale contra os autores da AIJE, pelo crescente número de
exemplares distribuídos gratuitamente à medida que o período eleitoral se
aproximava e pelo extenso período de divulgação da publicação (5 meses)." TSE,
Recurso Ordinário n° 938324, Relatora Ministra Fátima Nancy Andrighi, j.
31.05.2011, DJE de 01.08.2011, p. 231
?
232.
[2]
TSE, Ag. 7739, Relator
Ministro Marcelo Ribeiro, j. 17.04.2008, DJ de 05.05.2008, p. 04. Esse
entendimento restou consolidado a partir do julgamento do Respe 16183/MG, Rel.
Min. Eduardo Alckmin.
Por Arthur Rollo