Inclusão do imposto de importação nas bases de cálculo do IBS e da CBS pode comprometer neutralidade prometida

A reforma da tributação sobre o consumo foi anunciada com promessas entusiasmadas de simplicidade, neutralidade, transparência e justiça fiscal. Para alcançar esses objetivos, o Brasil adotou o modelo do IVA, amplamente utilizado no mundo, porém, de forma dual, dando origem ao IBS e à CBS.

Iniciada em 2023 pela Emenda Constitucional 132 e regulamentada pela Lei Complementar 214/2025, a reforma redesenha o sistema de tributação sobre o consumo, com reflexos diretos também nas operações de comércio internacional.

Neste contexto, exsurge questão relevante, qual seja, a incidência conjunta de tributos de naturezas distintas: o IBS e a CBS importação, de caráter predominantemente arrecadatório e não cumulativos, e o imposto de importação - II, de natureza majoritariamente extrafiscal e cumulativo, a qual dá ensejo ao questionamento: o novo modelo consegue, de fato, preservar os princípios estruturantes do IVA quando aplicado às importações?

O IVA e a promessa de neutralidade

O IVA, adotado em diversos países, é concebido para ser um tributo de interferência mínima nas decisões econômicas. Em um sistema idealmente neutro, a tributação não deve afetar a escolha entre produzir internamente ou importar, tampouco influenciar a formação de preços. A arrecadação deve ocorrer sem comprometer a competitividade.

A não cumulatividade é o pilar que sustenta essa neutralidade. Ela assegura que o tributo incida apenas sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia da prestação de serviços ou da revenda e consumo dos produtos, evitando a tributação em cascata. Assim, o contribuinte pode deduzir o tributo pago anteriormente, e o que se tributa é o consumo final, não a operação intermediária.

Contudo, ao observarmos o desenho normativo brasileiro, especialmente no tratamento conferido ao imposto de importação pela regulamentação da reforma, percebemos que essa coerência entre princípio e prática não é plena.

A assimetria do imposto de importação

O imposto de importação tem natureza essencialmente regulatória: sua função é ajustar o fluxo de bens estrangeiros ao mercado interno. Diferentemente dos tributos arrecadatórios, não gera créditos, porque não se destina à neutralidade fiscal, mas à política comercial.

A Lei Complementar 214/2025, ao regulamentar o IBS e a CBS, incluiu o valor do II na base de cálculo desses tributos quando incidentes sobre importações. O resultado é uma assimetria relevante: tributos que geram créditos (IBS e CBS importação) passam a incidir sobre uma base acrescida por um tributo cumulativo (II).

Essa estrutura cria uma assimetria tributária: aumenta a base de cálculo dos novos tributos sem ampliar a possibilidade de creditamento, o que gera uma cumulatividade indireta e fragiliza a promessa de neutralidade do modelo de IVA Dual.

Na prática, cria-se uma cumulatividade real, embora disfarçada. O contribuinte paga IBS e CBS importação sobre um valor inflado pelo II, que não pode ser recuperado por crédito. O desembolso inicial é maior, elevando o custo das importações e desvelando a inexistência, no caso, da anunciada neutralidade do IVA dual brasileiro.

Esse impacto é especialmente relevante para empresas que dependem de insumos importados, como as indústrias automotiva, química, farmacêutica, eletroeletrônica e de tecnologia, que sofrerão o impacto direto na composição de custos de suas operações, resvalando na perda de lucratividade e até competitividade. Já para os importadores que comercializam produtos acabados, o problema se agrava pelo efeito financeiro: o crédito de IBS e CBS importação só será aproveitado posteriormente, após o pagamento integral dos tributos.

A complexidade também se reflete na operacionalização. Embora a lei complementar 214/2025 preserve regimes suspensivos, como o Drawback e o Repetro, as empresas precisarão de rigor no cumprimento das condições legais para manter os benefícios. A convivência entre tributos de natureza distinta e regimes especiais torna o planejamento tributário mais técnico e desafiador.

Neutralidade e o comércio internacional

O debate extrapola o plano interno. O Brasil é signatário do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT 1994), que veda o tratamento tributário diferenciado entre produtos importados e nacionais, ou seja, bens de origem estrangeira devem ser tributados da mesma forma que os bens produzidos internamente, este é um dos pilares do comércio internacional sustentados pela Organização Mundial do Comércio (OMC).

No entanto, o produto importado sofrerá a incidência de IBS e CBS sobre uma base que inclui o valor do imposto de importação, enquanto o produto nacional não. Em outras palavras, além da tarifa aduaneira, o bem importado paga mais também por conta do efeito indireto do imposto de importação na base de cálculo dos tributos sobre o consumo.

O resultado é um acréscimo tributário no produto importado, que poderá ser interpretado como barreira indireta à importação, além de colidir, como explanado, com o princípio da neutralidade tributária e a não cumulatividade, essenciais, tanto ao modelo de IVA, quanto às regras multilaterais de comércio internacional.

Ainda que o imposto de importação mantenha seu caráter extrafiscal, sua inclusão nas bases de cálculo do IBS e da CBS produz efeitos econômicos equivalentes a uma dupla tributação sobre a importação e elimina a neutralidade plena do IVA Dual, dado o efeito mitigador da não-cumulatividade.

Conclusão

A reforma tributária foi implementada com o propósito de modernização e equalização do modelo de tributação do consumo, erigindo a neutralidade como seu maior alicerce. Contudo, quando aplicada às operações de comércio exterior, revela contradições que demandam revisão.

Ao incluir o imposto de importação nas bases de cálculo do IBS e da CBS, sem permitir seu creditamento, o modelo do IVA Dual brasileiro acaba por recriar a cumulatividade que pretendia eliminar.

A medida não apenas eleva o custo das importações e onera setores dependentes de insumos estrangeiros, como tensiona o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo país no que se refere à eliminação das barreiras comerciais por intermédio da tributação.

Para atingir os ideais objetivados pela reforma tributária, é necessário que haja coerência entre discurso e prática. O verdadeiro teste do novo sistema de tributação brasileiro será provar que simplicidade e neutralidade podem coexistir, sem que o comércio internacional pague o preço da incoerência.

Referências:

BRASL, Constituição Federal de 1988.

BRASL, Lei complementar 214/2025.

BRASL, Decreto 6.759/2009 - Regulamento Aduaneiro.

Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio - GATT 1994 - Artigo III.

Autoras:

Danielle Marinho, advogada tributarista, pesquisadora em justiça fiscal e gênero pela UERJ e assistente de pesquisa em direito tributário pela FGV/RJ

Fernanda Drummond Parisi, advogada tributarista, doutora em Direito Tributário pela PUC-SP e diretora da ABDF